[39] 5．先决问题的处理 《行政诉讼法》第31条规定：行政诉讼中诉讼当事人同时在司法官署提起民事诉讼时，经庭长认为必要时，俟民事诉讼判决确定后，行其审理。

中世纪，英国议会出于监督国王的需要，对国王大臣的违法和失职行为享有调查事实的权力，这种权力可以视为议会调查权的开端。美国理论认为，调查权的本意是为了体现国会与行政是同等（co-equal）机构，为了实现权力的制约与平衡。

三权力分立虽然不是我国的立国哲学，但宪法规定了权力分工，决定罪刑成立与否的权力是法院的专属权力，也是其核心职权，宪法保证这这一分工的实现，调查权不得染指。作者将该条前后两款做分割解释，明显不当。[⑦] [英]梅特兰：《英国宪政史》，李红海译，中国政法大学出版社2010年，第245页。该决定本身属于一项议案，该议案需要作出决议、决定,且有关重大事实不清。由于议会监督政府的手段主要是质询和弹劾，如1367年议会对王室官员的弹劾，议会为了有效行使这些权力，必须对受质询和弹劾的政府官员的违法事实进行调查，以取得足够的证据。

法院承认这类案件为国会设下了一个选择：一方面，国会产生的公开可能导致伤害行政的检控效力。1333年，由于拨给羊毛业的一笔补助金被全部挪用于战争目的。[9]国家在私法关系的形成到消灭过程中，从来就不是一个旁观者。

整合各种财政资源，增加对公共服务领域的投入，优先保障和改善民生，重点加大教育、就业和社会保障、医疗卫生、保障性安居工程、生态环境等方面的投入。担保性质行政法下的行政关系，以平等为基本态势，行政机关与对方的关系不再仅仅是单方面意志，而是以双方及意思为主要表达方式，因为，作为担保方的行政机关，首先与被担保方所构成的是一种平等基础上的关系。这些年最为纠结的案件类型就是民事行政交叉案件，谁先谁后始终莫衷一是，连立法也似乎无能为力。符合主体利益可持续发展的要求等。

1.政府具有以行政法对民事契约或民事活动予以担保的必要 从字面意义上解析，行政法就是关于行政的法，行政主要是行政权或是行政权的简称。[6]这正是行政法学的开放性品格，而开放性是科学性的前提。

进入专题： 担保性质行政法 行政法理论基础 行政责任 私权 行政权 。但是，这依然是前一个发展阶段的想法，而非今日之现实或明日之花。自治是指在意志自由前提下为法律行为，其实质就是意思表示自由，是主体主动性、能动性的体现。[3]也就是说，行政法其实根本就不存在统一的理论基础，只有一般意义的理论，这些理论都在为行政法的不同方面提供理论支持。

[14]而从公共秩序利益角度看，行政权的存在与发达在很大程度上出于维护社会秩序之需，虽然政府亦恶，但却是必要的恶，而且时至今日，人类并未找到抛开政府另谋管理主体和管理方式的一切理由，社会个体将自身部分权利集体让渡给公权组织的根本目的在于期望通过这种让渡，给自身利益的实现创造一种社会秩序，这种社会秩序包括：和平、安全的公共秩序。必须指出的是，在现有担保制度中，国家机关不能担任保证人是一个常识性的问题，这可能会引起人们对作为担保性质的行政法观点的怀疑，在这里，笔者只是借鉴担保理论论事，并非研究政府具体的担保行为。[34]黄伊梅：《公共财政：财政体制改革的必然趋势》，载《特区实践与理论》2011年第3期。第二，为了担保的实现，行政权不得为自己谋取利益，即行政不利益。

[38]张弘、周瑞军：《论行政意思表示》，载《云南法学》2007年第5期。传统对于诚信原则或信赖保护的理由主要在于：为了保障法安定性，[20]而从行政法的担保性质出发，同样可以给予行政法确立诚信原则提供支持。

二是国家行政机关拥有和掌握的信息向社会和公众公开。[20]杨海坤：《行政信赖保护原则与人权保障》，载《南京晓庄学院学报》2007年第4期。

当然，完全可以说，非强制行政行为的发达，必然导致强制性行政行为的弱化。这也是行政法的用武之地。契约意义的民法奉所有权绝对，契约自由和过失责任为圭臬，结构最基本的人与人之社会关系，奠定社会最稳定的基石。而担保法律关系的平等性，必然对此所谓根基带来冲击。[4]张弘、曲畅：《统一行政法基本理论的批判》，载《西南政法大学学报》2010年第4期。为矫治这种不良现象，防止其产生危害后果，在观念上应特别强调允诺禁反言原则的落实。

行政法对民事活动的担保性总体表现在，政府或行政机关以自己独立的信誉与财产及其权力行为作为担保基础。[42]金国坤：《从形式法治到实质法治的转变》，载《学习时报》2010年5月24日。

跨区域旅游合作，如西南经济区经贸旅游文化合作、长江上游旅游合作。也就是说，相对于民法，行政法更接近形式法治，尤其是在中国法治建设之初的当下，民法以权利为中心的范畴更接近实质法治与自然正义，将行政法置于担保性质下将使其在自身法治进化的同时，与民法的实质法治同化。

[36]自由理念，对于行政相对人而言，表明行政相对人独立自主地位的确立，同时，自由理念要求行政机关尊重行政相对人的意愿和权利。随着法治观念的深入人心，福利社会到来，自治社会趋近，行政职能、行政主体行使职能的方式发生变化，合作行政、参与行政、公法私法化已渐露端倪，在行政活动中，行政主体与相对人之间需双方意思表示沟通协商的机率逐步上升，无论是理论上还是实践中双方交涉达成合意在部分领域条件已经成熟。

所以，相对而言，行政处罚的本质就是对民事违约者的责任追究。这种同构性具体表现为： 第一，在法的功能实现上，担保私权性质的行政法与民法获得同一法律关系。如果将行政责任置于担保性质行政法之下观察就会发现，此时的行政责任实质上是一种担保责任。根据社会事业发展规律和公共服务的不同特点，按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，稳步推进民生保障体系建设。

古罗马的西塞罗认为，真正的法律是一种与自然相符合的正当理性。当下我国行政指导的主要问题是法制化程度偏低，尤其是对不当的行政指导难以救济包括予以赔偿。

[22] (三)行政信息公开制度的完善 信息公开有两方面的含义：一是行政权力运作的过程和结果向社会和公众公开。虽然对于行政法统一性的理论基础笔者有异议，但同时认为，行政法理论基础的研究已从整体性上和理性深度上影响整个中国行政法和行政法学构建，并且作用出人意料。

三、作为担保性质行政法的观念与制度建设（实现） (一)平等观念的确立 前述有言，担保以平等为基本前提，而以往无论哪一种理论支撑下的行政法，都缺乏对平等应有地位的关注。笔者更倾向民法乃契约之物甚至之最。

就直接涉及私权自由的《行政许可法》而言，减少不必要的行政许可还有很大的空间，将绝大多数行政许可转化为行政登记既有必要又有可能。再次，正当性是担保性质行政法的主要行为原则，如程序正当。与此同时，两者独立的系统具有相似性，无论三维结构还是两造结构基本是相似的。注释: [1]可能在法理学上，什么是法律与法律是什么似乎有区别，通常前者是讲法律的外延，后者是讲法律的内涵。

再次，诚信本身也是行政主体达成行政目标尤其是行政秩序的必然前提，政府欲取信于民必须先自己守信。[34]这就是法治或行政法治的目标或任务，唯独作为财政人格的国家才可以成为契约的一方当事人。

目前我国行政合同的主要问题是没有突出其行政性，与民事合同相混淆，包括相应的诉讼也是民事诉讼。[31]王军：《建立健全公共财政体制》，载《求是》2004年第7期。

(四)为形式法治走向实质法治指明路径 应该说，在我国建立法治国家之初，以形式法治为法治的主要模式是比较现实和可取的。与计划经济体制相适应的财政模式是生产建设型财政，其突出特点是政企不分，大包大揽，统收统支。